Relatório Jurídico: como muda o licenciamento dentro de uma zona

O sistema de duas vias

A Diretiva RED III da UE cria duas vias. Fora das zonas, o modelo clássico mantém-se: cada projeto é examinado caso a caso, incluindo avaliação de impacte ambiental quando aplicável. Dentro de uma zona, a mudança é estrutural — o licenciamento passa a ser um exercício de verificação de conformidade com regras estabelecidas à partida.

A avaliação desloca-se para montante, para o nível do plano. Cada projeto é depois confrontado com ela, em vez de ser avaliado pelos seus próprios méritos no seu próprio local.

«O licenciamento assume um caráter simplificado e prioritário, expresso na redução dos prazos máximos para 12 meses e, no caso de repotenciação, para 6 meses, numa apreciação centrada no cumprimento das condições previamente fixadas na designação da zona, dispensando, em regra, avaliações ambientais completas ao nível do projeto, numa redução (significativa) da margem de discricionariedade administrativa.»p. 6

As proteções só vinculam se os municípios as inscreverem

É esta a armadilha silenciosa. Ao abrigo do direito do planeamento português, os programas não vinculam os particulares — só os planos municipais produzem efeitos diretos sobre o uso privado do solo.

Assim, as diretrizes protetoras do programa — incluindo o limite de 25 hectares de solar contínuo e as regras de paisagem — têm primeiro de ser inscritas nos planos diretores municipais antes de poderem ser opostas a qualquer promotor. E o próprio relatório nota que esses planos municipais estão frequentemente desatualizados.

«Uma vez que os programas não vinculam os particulares, as suas orientações terão de ser incorporadas nos planos territoriais municipais para poderem ser oponíveis aos particulares — isto é, para constituírem o parâmetro de apreciação, em termos de planeamento, dos projetos a instalar nas zonas.»p. 13

O que mostra a comparação com outros países

O relatório analisa os Países Baixos, a Alemanha, a Itália, a Espanha e a França. A Alemanha converteu áreas prioritárias pré-existentes em zonas de aceleração — seguro apenas porque já tinha sido feita uma avaliação estratégica, com o risco de a sua qualidade variar entre regiões. A França designou zonas sem uma avaliação estratégica integrada, remetendo as salvaguardas para a licença do projeto, o que, diz o relatório, aumenta o risco jurídico e a conflitualidade.

A sua própria conclusão é um aviso quanto a Portugal.

«Resulta de forma consistente desta análise comparada que a celeridade não se alcança pela supressão das avaliações ambientais, mas antes pela sua antecipação para o nível do planeamento.»p. 16

«Para Portugal, investir na robustez do PSZAER e na cuidadosa delimitação das zonas são condições necessárias, mas insuficientes sem entidades capazes e tecnicamente aptas a responder com qualidade e celeridade em cada etapa do processo.»p. 16

O balcão único, passo a passo

O promotor apresenta um único requerimento numa única plataforma. Isso desencadeia três vias paralelas: a licença de eletricidade; um subprocedimento de verificação da compatibilidade ambiental com a zona; e uma verificação de conformidade territorial com o município.

A via ambiental é uma verificação de conformidade, não uma avaliação. O promotor tem de demonstrar que o projeto cumpre as diretrizes do programa e não gera impactes negativos significativos que não tenham já sido identificados na avaliação estratégica do plano.

Uma conferência deliberativa toma então todas as decisões em simultâneo num único ato. Um organismo que não compareça ou não manifeste discordância fundamentada é considerado como não tendo objeção. Inversamente, uma posição desfavorável de qualquer organismo participante implica o indeferimento — a conferência exige unanimidade.

«O promotor deve demonstrar que o projeto não gera impactes negativos significativos que não tenham sido previamente identificados na avaliação ambiental estratégica do programa que delimitou a zona.»p. 58

O município perde o seu veto de planeamento

Emitido o título integrado, as obras ficam sujeitas apenas a mera comunicação prévia ao município. Não ficam sujeitas a qualquer controlo municipal de planeamento, porque a localização e a compatibilidade territorial já foram decididas dentro do procedimento integrado.

O papel remanescente do município é fiscalizar as obras e reportar desvios às medidas de mitigação aprovadas.

«Em termos de planeamento, o projeto fica sujeito apenas a mera comunicação prévia, a apresentar ao município competente; as obras não ficam sujeitas a controlo prévio, uma vez que todas as questões relativas à localização, compatibilidade territorial e condicionantes administrativas já foram apreciadas e resolvidas no âmbito do procedimento integrado.»p. 62

Sobre a capacidade da rede: «direitos adquiridos contra deveres pouco exigentes»

O relatório é contundente quanto à atual atribuição de capacidade de rede por «primeiro a chegar, primeiro a ser servido», que bloqueia a rede com projetos que podem nunca ser construídos. Recomenda a passagem a «primeiro a estar pronto, primeiro a ser servido», com marcos obrigatórios e caducidade para projetos «zombie».

«É um modelo considerado inadequado porque mantém a rede ocupada por projetos cuja maturidade não foi ponderada e que podem nunca vir a concretizar-se… O modelo confere direitos que se adquirem contra deveres de execução pouco exigentes.»p. 65